房屋拆迁安置补偿协议与商品房买卖合同发生冲突时，谁的效力优先？

拆迁补偿安置协议纠纷的处理

城市房屋拆迁是城市建设过程中的重要环节，与社会经济的发展密切相关。而房屋作为不动产，它又是人类生存和发展必不可少的物质资料。因此，城市房屋拆迁也涉及广大人民群众的切身根本利益。虽然城市房屋拆迁活动中的拆迁人与被拆迁人之间只是一种民事法律关系，但因其涉及城市经济的发展和广大被拆迁人的重大利益，所以由拆迁引发的纠纷会严重影响到社会秩序的稳定。因此，对拆迁补偿安置纷的及时稳妥地处理，不仅是人民法院审判工作的需要，更是维护社会安定、促进实现全面建设小康社会目标的必然要求。《解释》正是基于此，设专条对此类纠纷加以规定。司法审判实践中，拆迁补偿安置协议纠纷主要表现为两种；一种是由以产权调换方式进行补偿安置引发的，另一种就是因货币补偿引发的纠纷。货币补偿纠纷多数是因拆迁人支付给被拆迁人的补偿费过低、少算以及违反协议不支付补偿费而引发诉讼。但同时因货币补偿方式具有一次性了断的特点，双方当事人的权利义务关系较为明确。因此，对此类纠纷完全可以按照《合同法》《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定和房地产评估机构的评估办法予以解决，《解释》就没有对此再作特别规定的必要。而产权调换方式引发的纠纷因涉及被拆迁人的生活居住权利问题，拆迁人与被拆迁人之间的矛盾表现尖锐，且现行法律法规又没有具体有效的处理规定，因此，急需就此作出明确具体的规定，以便及时有效地处理纠纷，稳定社会秩序。

因产权调换方式发生的纠纷主要表现为拆迁人复建的房屋，或为被拆迁人提供的补偿安置房屋，擅自改变协议约定的房屋面积、地点、楼层、朝向、结构、质量、环境、用途等等，导致拆迁补偿安置协议无法全面适当履行，或拆迁人超过渡期限、逾期安置，被拆迁人无法按期回迁、人住。审判实践中，拆迁人最为严重的违约行为是将拆迁补偿安置房屋另行出卖给他人，造成拆迁补偿安置协议不能履行，使得被拆迁人居无定所。拆迁人的上述违约行为造成被拆迁人集体上访、集团诉讼、群体诉讼的情况大量出现，致使拆迁矛盾激化，成为社会不安定的因素。

(一)拆迁人履约行为违反协议的纠纷处理

根据《合同法》《城市房屋管理条例》规定，拆迁人与被拆迁人就补偿方式、安置用房的面积、楼层、朝向、结构、质量、用途、房屋坐落位置及搬迁期限、搬迁过渡方式、回迁期限、人住时间、违约责任、解决争议的办法等等内容签订协议后，该协议对双方当事人就具有约束力，当事人就应当按照约定履行各自的义务。如一方不履行协议或履行协议不符合约定的，应当按照《合同法》和本《解释》的相关规定由违约方承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任，符合约定或法定解除条件的，当事人可以请求解除合同。从审判实践处理的拆迁纠纷看，拆迁人违约的情形多于被拆迁人，其具体表现如上所述，而被拆迁人的违约行为则主要表现为在搬迁期限内拒绝搬迁，这不仅严重影响城市建设项目的顺利进行，妨碍拆迁人的正常拆迁工作，而且会损害其他广大被拆迁人的合法权益。如因某些“钉子户”的拒绝搬迁，使回迁的安置房无法如期建成竣工，造成广大被拆迁人不能如期回迁，延长过渡期限，严重影响了被拆迁人的正常生活、学习、工作。为此，《城市房屋拆迁管理条例》第15条明确规定，拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。另据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复〔1996〕12号)规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方反悔或者双方当事人反悔，未经仲裁机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

总之，对上述纠纷，人民法院应从案件具体情况出发，根据《合同法》、本《解释》的相关规定处理。

(二)拆迁人另行出卖补偿安置房屋的纠纷处理

司法实践中，拆迁人恶意违反拆迁补偿安置协议，侵害被拆迁人合法权益的行为，莫过于将与被拆迁房屋实行产权调换的安置房屋另行出卖给第三人的行为。拆迁人作为房地产开发经营主体，所进行的拆迁活动和开发建设都是以营利为目的的，拆迁人会不择手段地追求最大限度的利润。在拆迁补偿安置协议签订后，一些拆迁人往往将区位、楼层、朝向等较为抢手的补偿安置房屋又以高价出卖给第三人，也有的拆迁人将拆迁补偿安置协议约定的实行产权调换方式的商业用房另行出卖给第三人。这就造成了被拆迁人与第三人的权利冲突。拆迁安置补偿协议与拆迁人的这种违约行为，不仅侵害了被拆迁人和第三人的财产权，同时也侵害了被拆迁人的生存居住的基本人权，较之上述违约行为在法律后果和社会后果上所造成的损害也更为严重。这就是《解释》设置本条规定并予以重点解决的原因所在。

要解决拆迁人出卖补偿安置房屋给第三人的行为与拆迁补偿安置协议之间的权利冲突问题，首先必须明确拆迁安置补偿协议的效力和拆迁人与第三人签订的买卖合同的效力问题。如前述，拆迁补偿安置协议是拆迁人和被拆迁人约定，以安置房屋与被拆迁房屋相互交换，转移房屋所有权的互易合同。按照《合同法》第175条规定，作为互易合同的拆迁补偿安置协议是买卖合同的一种特殊类型。只有不违反法律法规的规定，拆迁补偿安置协议自双方当事人意思表示一致即成立生效。既然是买卖合同，其买卖的目的就必然是标的物的交付和所有权的转移，这也是买卖合同的本质使然。依据我国现行民事立法采取的债权形式主义的物权变动模式，债权合同效力的发生仅能引起债权变动的法律后果，并不直接引起物权变动；物权变动法律效果的发生，必须以生效的债权合同与交付或登记行为的民事法律事实构成为前提。结合房屋买卖合同，合同的有效成立只是在当事人之间产生交付房屋占有并转移房屋所有权的权利义务关系，买受人能否取得房屋所有权，必须取决于办理房屋所有权的登记行为完成。在房屋所有权登记手续尚未办理之前，出卖人仍是房屋所有权人，有权自由处分。而且从《合同法》理论出发，买卖合同只要其标的物非自始客观不能、无从确定，或者没有《合同法》规定的无效情形，该买卖合同即为有效。因此，拆迁人就补偿安置房屋另行与第三人签订的买卖合同应为有效合同。

根据现行民事法律规定，在两个买卖合同均为有效的情况下，标的物的所有权归属于先取得标的物的占有或者先行办理所有权登记手续的买受人。拆迁补偿安置协议作为互易合同，在与其他并存的有效买卖合同因履行发生冲突时，标的物的归属依法应参照买卖合同的有关规定。即拆迁人在尚未将实行产权调换的补偿安置房屋交付并转移所有权给被拆迁人之前，又将该补偿安置房屋另行出卖给第三人的，补偿安置房屋的所有权应归属于先行办理房屋所有权登记手续的被拆迁人或者第三人。对此，我们不持异议。但因拆迁补偿安置协议毕竟不是房屋买卖合同，更不同于一般的买卖合同，即使从互易合同讲，它也有其特殊的含义。因此，我们认为，对拆迁补偿安置协议不能一概适用买卖合同的法律规则，而应区别情况予以不同的处理：

1.当事人在拆迁补偿安置协议中只对补偿方式、安置用房面积、过渡期限等内容进行约定，而没有对协议的标的物即补偿安置用房的位置、用途进行明确具体约定的，在与其他房屋买卖合同发生冲突时，应适用一般房屋买卖合同的有关规定，按普通债权给予保护。

2.如当事人在拆迁补偿安置协议中不仅对屋的补偿方式、安置房屋面积、过渡期限等一般内容进行约定，而且对协议的标的物即安置用房的位置、用途也作了明确、特别约定的情况下，该标的物具有了特定性，结合拆迁补偿安置协议的特殊性，按照对被拆迁人利益的侧重保护原则，《解释》将此种情况下被拆迁人对该特定房屋的债权视为一种特种债权，赋予物权的优先效力，称为特种债权优先权，也就是债权物权化。特种债权优先权是为保证特种债权优先实现的权利，其特征表现为：(1)特种债权优先权是一种具有担保物权性质的特种债权，是独立的民事权利，具有对抗第三人的效力；(2)特种债权是一种法定的债权上的优先权，不是物权上的优先权，它打破了债权平等原则，赋予特种债权优先于一般债权取得的权利；(3)特殊债权是一种不需登记公示的优先权。担保物权作为物权的一种类型，应当按照物权的公示原则进行公示才能发生法律效力。所谓公示，就是必须将物权变动的事实向社会公开，动产物权的变动要交付，不动产物权的变动要登记。而特种债权优先权作为一种特殊的具有担保物权性质的优先权，其优先权是由法律直接规定的，无须公示。根据特种债权的物权优先效力，被拆迁人的债权具有对抗第三人的效力，即排他性，拆迁人出卖拆迁补偿安置协议的标的物补偿安置房屋给第三人的行为为侵权行为，即使第三人办理房屋所有权转移登记，被拆迁人也可基于特种债权的物权优先效力，请求撤销登记，优先取得拆迁补偿安置房屋，第三人的物权变动不得对抗被拆迁人的物上请求权。唯有此，才可确保被拆迁人债权的安全，保障实现居者有其屋的社会目标。同时，由于被拆迁人已按协议约定支付了大部甚至全部房款，且具有物权的对世效力，因此，没有行使期限的限制。至于拆迁人与第三人之间的买卖合同效力则不因物权变动被撤销而无效，它对拆迁人和第三人均有约束力，在第三人无法取得房屋时，可依据本《解释》第8条规定，向拆迁人主张违约赔偿责任。

《解释》之所以将被拆迁人享有的债权规定为特种债权并赋予物权优先效力，理由如下：

1.从拆迁法律关系看，拆迁人与被拆迁人在拆迁活动中的法律地位虽然是平等的，但在经济地位、参与拆迁的主动性上，拆迁人的经济实力强大，属于强势群体，被拆迁人是经济实力较弱的分散个体，属于弱势群体；拆迁人是有计划、有准备地参与拆迁活动，是拆迁程序的启动者，而被拆迁人是被动地加人到拆迁活动中，对拆迁程序的运行没有控制权；在订立拆迁补偿安置协议时，拆迁人处于主动地位，被拆迁人处于被动地位。因此，在城市房屋拆迁过程中，相关的法律、法规都是侧重于对被拆迁人利益的保护。如果被拆迁人的合法利益得不到有效保护，就会对拆迁产生抵触情绪，不但会影响拆迁活动有序进行和城市建设的发展，还会造成严重的社会问题。这已是不争的客观事实。

2.虽然从民法、合同法理论上讲，债权不具有排他性，实行债权平等原则，债权没有优先效力，不因债权成立的先后而效力不同。但各国为了推行人道主义社会政策、促进社会福利、维护社会公共利益，通过法律赋予某些债权优先效力。《法国民法典》《日本民法典》等国都对特种债权的优先权有明确规定。《法国民法典》第2095条规定，“优先权，为按债务的性质，而给予某一债权人先于其他债权人、甚至抵押权人而受清偿的权利”。这虽是对优先权的定义，但可以看出是赋予某些债权优先效力的规定。这些具有优先效力的特种债权，《日本民法典》第303条称之为先取特权。我国《合同法》《海商法》《破产法(试行)》规定的建设工程价款、船员工资、海难救助款、工人工资、劳动报酬、保险费用等也都是特种债权，此外我国《民用航空法》第19条、《商业银行法》第71条、《保险法》第88条、《公司法》第195条、《合伙企业法》第61条、《个人独资企业法》第29条、最高人民法院《关于适用〈合同法若干问题的解释(一)》第19条等法律、司法解释等也都赋予了某些特种债权具有优先效力，以保障某些特种债权得以优先实现，体现对弱势群体的保护。由于特种债权优先权具有特殊性，各国法律在赋予某些特种债权优先效力时均采取列举的方式，予以严格限定。鉴于此，本《解释》在对被拆迁人所享有的特种债权赋予物权优先效力时，也不是针对所有的拆迁补偿安置协议，而是明确限定为只有约定采取房屋所有权调换形式，并且对补偿安置房屋的位置、用途作出具体明确约定的拆迁安置补偿协议，被拆迁人享有的债权才为特种债权并享有物权优先的效力，对于就拆迁补偿安置用房约定不明确具体的被拆迁人的债权，则不能作为特种债权，只能认定为普通债权。因只有对协议的标的物即补偿安置用房进行明确具体的约定，使其特定化，才符合物权客体特定性的特征，权利才有明确的支配目标，诉讼请求也才能够具体确定。否则，没有具体的诉讼请求既无法确定权利客体，也不符合《民事诉讼法》规定的起诉条件，当然就更谈不到优先的问题。

从物权法定原则出发，物权应由法律予以规定，但在具体适用中不能过于僵化。因法定只是相对于约定而言的，物权作为社会经济生活关系的反映，其本身是极为复杂的，仅仅依靠法律规定来确认所有的物权是不可能的，而且我国正处于社会转型时期，社会经济生活发展变化十分迅速，各种新型物权也将随之应运而生，法律因其具有稳定性的特点，难以及时地通过修改、补充来反映实践中已广泛存在的物权现象。所以，作为我国最高审判机关的最高人民法院完全可以根据审判实践情况通过司法解释方式创设物权。物权法定原则在大陆法和英美法国家也不都是绝对适用，都有最高审判机关以判例形式确认物权的先例，如日本最高裁判所就有通过判例来确认物权的实例。《中国物权法草案建议稿》(王利明主编)第3条规定：“依法规、司法解释而形成的物权，如具有相应的公示方法可以认定其效力。”由此可见，学术界也已逐步对物权法定原则有了新的突破性认识，这也是符合社会客观实际情况和发展趋势的。

3.拆迁补偿安置协议作为一种特殊的买卖合同，是双方当事人约定，拆迁人以其建造或购买的产权房屋与被拆迁人享有所有权的被拆迁房屋进行调换产权的协议。在此协议中，被拆迁人丧失的是现存的房屋所有权，而拆迁人提供的补偿安置房屋则是尚未建成或易地购买的房屋，这本身对被拆迁人就是不公平的，对被拆迁人也是极为不利的。对于绝大多数的被拆迁人来说，房屋是其安身立命之根本，是其最基本的生活资料。被拆迁人失去的是其赖以生存的房屋所有权，而享有的却是一种吉凶未卜的期待权，这直接影响到其生存居住的基本人权。市场经济的发展和公平、公正的原则要求对弱者给予特别保护。拆迁活动过程中，被拆迁人利益屡受侵害，纠纷不断。但由于现行法律缺乏相应的规定，被拆迁人的合法权益得不到切实有效的保障。为此，《解释》借鉴国内外立法，将被拆迁人享有的债权作为一种特种债权，并赋予其物权优先效力，也是落实保护弱势群体原则的具体体现，更是我国全面建设小康社会，提供全社会福利水准的必然要求。

根据物权法理论，被拆迁人对拆迁补偿安置房屋所享有的物权优先效力可自由处分，即被拆迁人有权按照其意愿和实际情况，既可请求行使优先权，也可放弃该权利。因此，本条第2款规定，被拆迁人请求解除拆迁补偿安置协议的，按照本解释第8条规定处理。这就可对被拆迁人予以全方位的保护。