出租人怠于履行职责应当承担相应责任-上海房地产律师

在公房变更租赁户名中，以前经常会出现承租人死亡后，同住人就变更事宜无法协商一致，申请出租人指定承租人，但出租人却不予指定或者拖延指定承租人的情况。后来上海市住房保障和房屋管理局针对此类问题，对原来的《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》（以下简称《若干规定》）进行了修改完善，在《若干规定》中明确规定对家庭协商不一致，向出租人提出确定新承租人申请的，出租人应当在30日内确定新的承租人。至此申请人在有证据证明家庭协商不一致后，出租人（或其授权的代理人，下同）指定承租人无期限拖延的情况有所改善，但新的问题又不断的出现。

有不少老百姓和律师向我反映，原承租人死亡或户口迁离本市后，在本处有常住户口的共同居住人之间、或符合条件的配偶和直系亲属之间对变更租赁户名协商不一致的情况下，当事人向出租人提交变更租赁户名的书面申请，很多出租人却拒绝依照法律规定履行指定承租人职责。实践中出租人怠于履行指定承租人职责的情况往往表现为以下两种形式：有的出租人要求相关申请人自行解决家庭内部矛盾，一定要协商一致才能办理变更租赁户名；有的出租人要求申请人提供协商情况证明材料，未能提供协商不一致的证明材料的，就不为其指定承租人。

一方面，家庭内部之所以无法协商一致就是因为有矛盾存在，出租人所要求的所有权利人必须协商一致的条件实际很难达到，否则也不会有协商不一致的情况，这无疑是出租人为了逃避自己的法定职责而给申请人出难题，同时也是违反相关法律的立法本意的。另一方面，实践中经常碰到有的共同居住人无法联系上，或虽能联系上但因其知道自己不会成为承租人而故意刁难申请人，不予以配合，有的甚至从中作梗，不肯留下书面意见的情况。即便申请人通过挂号信的形式向出租人提出指定承租人的申请，但出租人为了不得罪家庭成员的任何一方，避免指定承租人后会产生的麻烦，往往以其他权利人不来协商或申请人无法提供权利人协商不一致的证明材料为由推脱、搪塞、敷衍申请人，拒不履行指定承租人的职责。事实上，若申请人以外的权利人不予配合，申请人是无法单方面提供协商不一致的证明材料的。提供不出材料，出租人或其代理人（物业公司）就不会指定承租人，这就使得变更租赁户名的申请进入了死循环。

根据《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》的相关规定，出租人受理公房变更租赁户名申请后，经审核符合政策规定且当事人协商一致的，应当在受理之日其15日内完成变更租赁户名审核手续并发放《租用居住公房凭证》；经审核符合政策规定但当事人协商不一致的，应当在30日日内根据不同具体情况书面确定出租人。然而，由于法律仅规定了出租人指定承租人的职责和期限，却没有对其怠于履行该职责所应承担的法律责任进行规定，因此出租人在不履行法定职责时就有恃无恐，甚至无视其法定职责。

2004年前，面对物业拖延指定承租人的情况，在本处有本市常住户口的共同居住人可以起诉至法院，要求法院判决出租人指定新的承租人。但2004年以后，《关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》（沪高法民一（2004）44号）规定：“公房租赁关系首先是一种合同关系，当事人享有自主选择合同相对人的权利。该权利未经授权，他人不得代行。因此在数人同时有权继续履行租赁合同，且无法协商一致的情况下，应当由作为出租人的公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位从中予以确定。当事人直接诉讼至人民法院要求确定的，不予受理。”自此，同住人起诉法院要求出租人履行指定承租人职责的案件被排除在民事诉讼受案范围之外。如此一来，不但激化家庭内部矛盾，更使此类情况陷入无人解决的境地。法院此种规定在实践当中效果不好，出租人怠于履行指定职责，法院也不受理，作为当事人在不能寻求司法救济时，往往转而用上访的方式来解决问题，这样家庭矛盾上升为社会矛盾。2004年以来，每年针对此类事情的老百姓的咨询、投诉不胜枚举，增加了社会的不稳定因素。

事实上，公房租赁关系具有特殊性，有一定的历史背景，公房租赁使用权具有社会福利性质，与一般的民事租赁合同关系有所不同，公房租赁合同的出租人指定承租人近似于行使“行政权”，出租人对承租人的指定实质上带有行政色彩。公房租赁当中，出租人对承租人的指定更体现为一种职责和义务。

鉴于出租人怠于履行指定承租人职责的情况较为严重，现提出如下建议，对于相关不依法履行职责的出租人应当承担相应的责任：

第一，应当为当事人提供畅通的司法救济途径。相关权利人起诉至法院，要求法院判决出租人指定新的承租人的案件，应当纳入法院民事诉讼受案范围。司法正义是社会正义的最后防线，而法院则是维护广大人民群众合法权益、实现司法正义的最后一道防线。当出租人怠于履行指定承租人职责时，当事人应当有权通过司法救济途径寻求帮助，由法院判决相应出租人限期履行职责。有国家强制力作监督和保障，这样才能及时地解决纠纷，防止家庭矛盾进一步激化。

第二，加强对出租人的监督管理。相关住房保障和房屋管理部门应当对出租人的工作进行指导和监督，确保出租人严格按照法律法规的规定开展工作，一旦发现出租人有怠于履行指定承租人及其他法定职责的情况，应当对相关单位和责任人予以相应的批评教育，并监督其尽早履行法定职责。同时，对出租人的管理应当引入竞争机制，根据定期考核的情况对出租人的工作进行评估，实行优胜劣汰。

第三，对怠于履行法定职责情节严重的单位及个人处以一定的行政处罚和经济处罚。对于不履行法定职责的出租人，由相应主管部门进行警告，并限期履行职责，若逾期仍拒不履行法定职责的，可以根据具体情况处以罚款等处罚，情节严重的暂扣或吊销执照，对单位主要负责人员也应当追究相应的责任。

承租人的不确定不利于行使与房屋相关的权利，会给房屋买卖、户口迁移带来诸多不便。在公房同住人就变更租赁户名协商不一致的情况下，出租人及时指定承租人是已有法律规定的法定职责，出租人应当严格依照法律规定履行职责，切实保护相关权利人的利益。