房地产违法登记行为的撤销及赔偿责任

《行政诉讼法》第70条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”在登记行为属于行政行为的情形下，当登记机构作出的登记行为违法，法院可以判决撤销登记行为。但与一般的行政行为不同的是，房地产登记行为虽然是行政机关作出的，但是却会导致私法上法律关系的形成，在依法律行为发生物权变动的场合，只有办理登记后，才发生物权变动的效力，在基于事实行为发生物权变动的场合，只有办理登记后，其移转行为才能进行。因此，房地产登记行为使登记申请一方获得利益，属于授益性的行政行为。

出于保护第三人的信赖利益和维护法律关系稳定性方面的考虑，立法应当为登记行为的撤销做出限制。《物权法》第106条对不动产的善意取得作出了明确的规定，虽然善意取得制度是民法上的制度，但同时也是法院撤销房地产登记行为的限制性条件。《房屋登记办法》第81条也对房地产撤销登记非出了限制，但该条仅适用于房地产登记因登记原因证明文件虚假而被撤销的场合，并未限制其他情形下的撤销登记。基于此，《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15号）第11条第2款则更全面的对法院作出撤销登记判决进行了限制。该司法解释第11条第2款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。

五、关于房地产登记错误的赔偿

（一）登记错误行政赔偿的诉讼程序

《物权法》规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。这里登记机构应当承担的赔偿责任，究竟是行政赔偿责任，还是民事赔偿责任，规定不明确。物权法在立法征求意见时，有的学者提出，因登记机构的过错，致使房地产登记发生错误，因该错误登记致当事人或者利害关系人遭受损害的，登记机关应依照国家赔偿法的相应规定承担赔偿责任。在我国目前没有建立不动产统一登记体制，房地产登记机关仍为国家行政机关的情况下，在审判实务中，因房屋登记行为违法所产生的赔偿责任，无一例外的均被定性为行政赔偿责任，这点在审判实务中是无异议的。

由于房地产登记是行政行为，因登记错误引发的赔偿属于行政赔偿，按照《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条第4项的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应以具体行政行为已被确认违法为前提条件。故在林成茂与儋州市人民政府、儋州市房产管理局［（2007）琼行终字第183号］、单火山与武汉市新洲区国土资源管理局、武汉市新洲区人民政府［（2008）武行终字第88号］、厦门建发达保税贸易有限公司与上海市卢湾区房屋土地管理局［（1998）沪一中行赔初字第2号］等案件中，法院均认为，登记机构的登记行为未被法院确认违法或撤销之前，原告不得单独提起行政赔偿诉讼。

（二）登记赔偿责任的归责原则

因房屋违法登记行为，致损害事实发生，所产生的是行政赔偿责任，归责原则就应当适用国家赔偿法的规定。在实行国家赔偿体系的国家，关于行政赔偿的归责原则，具有代表性的主要有三种：违法归责原则、过错归责原则、无过错归责原则。三种归责原则各有利弊，违法归责原则，避免了过错原则在主观方面的困难，便于受害人取得国家赔偿，但违法原则难以解决共同侵权等情况下的责任分担问题。过错归责原则是主观归责原则，以主观存在过错为赔偿的前提，有利于解决混合过错的赔偿问题，但难以通过举证确定，实践中难以操作。无过错归责是只要登记错误，不论是登记机关违法行为所致，还是申请人提供虚假材料所致，一概先由登记机关向受害人承担赔偿责任，有利于受害人及时得到救济，但加重了国家负担。我国现行国家赔偿法实行违法归责原则，即只要行政行为违法，对造成的损害就要承担赔偿责任。违法归责属于客观归责，是针对行政机关的行为而言的，即行政机关或者工作人员不论主观上有无过错，只要实施的行为违法，对造成的损害，就要承担赔偿责任。

在《物权法》出台之前，部门规章和地方立法都基本是采取过错责任原则或违法责任原则。例如，《甘肃省土地登记条例》（2002年）第32条规定：“土地登记机关不按规定期限办理土地登记申请的，土地登记申请人可以向上级人民政府投诉，由上级人民政府责令限期办理；因错登、重登等给土地登记申请人造成损失的，应当依法承担赔偿责任，对直接责任人员，按国家有关规定给予行政处分。”《上海市房地产登记条例》（2008年）第72条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，房地产登记机构应当承担赔偿责任。房地产登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的责任人追偿。”

在物权法的起草过程中，学者们起草的物权法专家建议稿都倾向于采取过错责任原则，例如，梁慧星教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第40条建议：“因登记机关的过错，导致房地产登记发生错误，且因该错误登记致当事人或利害关系人遭受损害的，登记机关应依照国家赔偿法的相应规定承担赔偿责任。”王利明教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第33条规定：“因下列情况而给当事人造成重大损害的，受害人有权要求登记机关予以赔偿：(1)因登记机关的重大过失造成登记错误；（2）无正当理由拖延登记时间；无故拒绝有关当事人的正当查询登记的请求。”

《物权法》第21条对登记错误的赔偿责任做出了规定，第1句是关于提供虚伪登记材料的申请主体的赔偿责任，第2句是关于登记机构对登记错误的赔偿责任。对《物权法》规定的登记机构赔偿责任的性质，学者们有不同的理解。有学者认为，从我国《物权法》第21条第2款的规定来看，我国关于登记机关的赔偿责任采纳的是无过错责任原则。即只要有登记错误和损害发生，不管这种错误是因登记机关工作人员的故意或者过失造成，还是因为其工作人员与登记申请人恶意串通所致，登记机关都要首先承担赔偿责任，而不问该登记机关主观上是否具有过错。登记机关赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。我国《物权法》之所以要规定登记机关承担无过错责任，是因为和登记机构相比，登记错误的受害人处于相对弱势的地位，如果采纳过错责任原则，仅以登记机关或其工作人员无过错为由即可免除登记机关的赔偿责任，让登记错误的受害人自行承担巨大的经济损失，显然是极不公平的。

也有学者认为，《物权法》第21条规定的是登记机构的过错责任，并不能推导出登记机构承担无过错责任。《物权法》第21条确实没有规定“过错”的字样，但不是没有写明“过错”的字样，就可以认为是无过错责任。按照《民法通则》第106条第1款及侵权责任法的一般规则，损害赔偿责任应当是过错责任，只有在法律有明确且特别规定的情况下，某种特殊侵权责任才能确定为无过错责任。没有法律特别规定，任何人都不能将某一种特殊侵权责任认定为无过错责任。

《物权法》出台之后，高院的司法解释、部门规章和地方立法仍都不约而同对《物权法》第21条做出了违法责任原则的解释。例如《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15号）第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”第13条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通进法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”该司法解释对登记机构的赔偿责任明确采取过错责任原则。建设部2008年《房屋登记办法》第92条规定：“申请人提交错误、虚假的材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。”该部门规章对登记机构的赔偿责任亦采取过错责任原则。

（三）登记错误赔偿责任的分担

由登记错误引发损害赔偿责任的各种情形中，因申请人或第三人与登记机关的混合过错而导致的登记错误在现实中普遍存在。在此种情形下，导致当事人权益受到损害的原因有二：其一系申请人或第三人的过错行为；其二系登记机关的错误登记行为。即该两种行为的共同作用导致了一个损害结果。此种情况下，登记错误赔偿责任如何分担是一个核心问题。具体而言，分别就以下几种情形进行分析：

1．登记人员和第三人恶意串通致使登记错误的，毫无疑问，此时共同故意构成了共同侵权，而共同侵权的法理是连带赔偿责任。因此，《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第13条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”

2．由于登记申请人的故意和登记机构的过失共同导致登记错误的赔偿问题。这是最为复杂的登记错误赔偿责任分担情形。在登记人员为过失的情况下，登记机构是基于其登记审查行为而承担责任，登记申请人员是基于其申请行为承担责任，两者并非一个行为，也不存在意思的联络，因此，两者不属于连带责任关系。对于登记机构承担的赔偿责任的性质，学者之间有几种不同观点：

（1）不真正连带责任说。所谓不真正连带责任是指，基于同一个损害事实产生两个以上的赔偿请求权，数个请求权的救济目的相同的，受害人只能根据自己的利益选择其中一个请求权行使，请求承担侵权责任。受害人选择了一个请求权行使之后，其他请求权消灭。如果受害人请求承担责任的行为人不是最终责任承担者的，其在承担了侵权责任之后，有权向最终责任承担者道快。在不动产错误登记损害赔偿责任中，完全符合不真正连带责任的特征：第一。《物权法》第21条规定的责任主体是两个，既有当事人，也有登记机构，都是违反对同一个民事主体负有法定义务的人。第二，不动产错误登记损害赔偿责任，是基于房地产登记错误这一事实而发生的，符合前述第二个特征。第三，不管是当事人承担赔偿责任，还是登记机构承担赔偿责任，这两个责任主体对同一损害事实发生的侵权责任是完全重合的，是一样的。第四，在两个相重合的侵权责任中，不论是当事人承担，还是登记机构承担，只要承担了一个责任，就实现了受到损害的真正权利人的权利保护的目的。第五，在不动产错误登记损害赔偿责任中，也分为中间责任和最终责任，在受到损害的权利人对与两个不同的请求的选择发生的责任，就是中间责任；在追偿关系中解决的，是最终责任。因此，可以断定，不动产错误登记损害赔偿责任就是侵权责任形态中的不真正连带责任，既不是连带责任，也不是补充责任。在中国银行江西省分行与江西省南昌市房产管理局［（2002）行终字第6号］案件中，二审法院持不真正连带责任的观点，认为根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第四款、第二十八条第（七）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，南昌市房管局对其违法办理抵押登记而酿成信托公司财产损失的后果，在天龙公司无法偿还贷款的情况下，应当承担相应的过失赔偿责任。一审判决认定南昌市房管局应当承担补充赔偿责任不当，应予纠正。南昌市房管局承担行政赔偿责任后，有权就其承担的数额向天龙公司行使追偿权。

（2）补充责任说。即认为登记赔偿中，当事人先通过其他途径求偿，在穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由登记机构承担补充赔偿责任。在审判实务中，大部分的法院均持此种观点。例如，望城县星城农村信用合作社与望城县房屋产权管理局行政登记赔偿诉讼［（2007）望行初字第7号］中，法院认为，原告贷款应对借款人的借款用途、偿还能力、抵押物的权属及实现抵押权的可行性等情况进行严格审查，但原告在贷款过程中审查不严，对于造成贷款损失负有一定的过错责任。因王建忠是主债务人，虽涉嫌贷款诈骗，但是否构成诈骗未经司法程序确认。在原告未通过其他救济途径追索债务的情况下，直接判决被告承担国家赔偿责任不妥。对原告要求被告赔偿贷款20万元及利息的诉讼请求应保留其诉权，待原告通过其他途径向王建忠追索债务，在王建忠无法偿还贷款的情况下，原告可直接向被告提出赔偿申请，或者向本院提起行政赔偿诉讼。又如，在重庆亚细亚实业发展公司与重庆市北碚区国土资源管理分局［（2004）碚行初字第23号］案件中，法院认为，根据重庆市第一中级人民法院（1998）渝一中民初字第1737号民事判决中确认的原告亚细亚公司在1994年5月3日到1997年10月期间投资了2418911.39元及其损失，应首先区分出哪部分是因《开发项目转让补偿合同》被确定无效后造成的，哪部分是因被告区国土局的违法颁证行为造成的，才能确定被告区国土局承担赔偿责任的大小。2004年9月6日，本院建议原告亚细亚公司先通过民事程序确定其与合力公司所签订的《开发项目转让补偿合同》无效所造成的经济损失后，再确定被告区国土局是否承担份额补充赔偿责任。但原告亚细亚公司一直未起诉该民事纠纷，并坚持其损失是由区国土局的违法颁证行为造成的。因此，现原告亚细亚公司起诉的行政赔偿诉讼是没有事实根据的。原告亚细亚公司如果有了新的证据，可以依法重新提起行政赔偿诉讼。

（3）按份责任说。即认为应根据登记机关和登记申请人的过错大小分别确定其应当承担的责任份额。例如，《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》就持此种观点，该司法解释第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”混合侵权情况下，房屋登记机构与第三人并无通谋，房屋登记机构工作人员的主观状态是过失而非故意，第三人的主观状况可能是故意或者过失。最高法院认为，登记机构应以承担中间性质的按份责任为宜。因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，登记错误的最终受益人是第三人，而非登记机构。所以房屋登记机构承担的是中间责任，而非终责任。此外，因为过失在性质上有轻重之分，在损害原因力上有大小之分，按照公平原则，其与赔偿责任份额之间应为正比关系。

笔者认为，从物权法的立法本意，以及从保护受害人利益，保障登记公信力的角度，笔者更赞同不真正连带责任说。理由如下：

第一，不真正连带责任说更符合物权法的立法规定。《物权法》第21条的表述与《关于审理房屋登记纠纷若干问题的司法解释》有所不同，《物权法》第21条规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。

第二，更有利于保护受害人的利益，保障登记公信力。在实践中，加害人往往逃匿或者无赔偿能力，如果采取按份责任或者补充责任，将导致受害人的利益无法得到保护。立法者对于不真正连带责任的设计，往往考虑到了赔偿权利人起诉的便利性，在制度设计预期上，是希望受害人能够以最为便捷的方式获得全部赔偿，同时也可以考虑在程序上规定受害人应该向不真正连带责任人尽量一次性请求全部赔偿。赔偿权利人起诉时无需确定最终责任人，可以自主选择赔偿能力较强的责任主体提起诉讼，而无需证明其是最终责任人，程序负担较小。而在补充责任中，两个责任主体有清偿的顺位，权利人必须首先行使顺位在先的请求权，直接责任人是第一顺位的赔偿主体，只有在第一顺位的赔偿主体不能清偿、赔偿能力不足或者下落不明时，权利人才能向第二顺位的责任主体行使请求权。而且当事人需要提起两个赔偿诉讼，一个民事赔偿诉讼，一个行政赔偿诉讼，对于受害人非常不利。《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》在起草过程中曾经规定：“当事人请求一并解决涉及的民事赔偿问题的，可以合并审理。”但因为审理房屋登记行为涉及的混合侵权情形非常复杂，涉及民事赔偿部分虽然可以一并解决，但是实践中审理案件时间可能较长，甚至第三人逃匿，导致受害人的利益无法得到保护。可见，不真正连带责任更节约受害人的诉讼成本。

第三，不真正连带责任人一般都可以通过商业保险来规避风险。不真正连带责任人一般都是机构责任人，承担责任的基础一般都是严格责任，在相关领域的商业责任保险制度比较发达，责任人完全可以通过商业保险分担损害并控制其经营成本，有利于损害的社会化分散。在房地产登记赔偿领域，世界上许多国家都从登记费用中抽取一定的比例建立登记赔偿基金，起到保险池的作用。

（四）登记错误赔偿责任的范围

在发生错误登记的情形下，受害人遭受的财产损失通常包括以下几个方面：（1）物权或权利地位的丧失。例如，登记机关将甲的房屋错误地登记为乙的名学，而乙又将该房屋所有权移转给善意第三人丙；再如，登记机关不当涂销了甲的抵押权登记，致使甲丧失了就抵押物优先受偿的权利。（2）因主张权利而支出的费用，如交通费、手续费、诉讼费等。（3）可得利益的丧失。例如，在因错误登记丧失房屋所有权或土地使用权的情形，受害人就该房屋或土地可期待的租金或营利的丧失等。那么，上述损害是否均属于登记机关的赔偿范围？对此，《物权法》并未予以明确规定。

根据我国《国家赔偿法》的规定，登记机关的赔偿范围应限制在直接经济损失的范围之内。所谓直接经济损失，一般认为系指受害人现有财产利益的减少，与之相对的，则是间接经济损失即可得利益的丧失。在司法实务中，法院一般都把登记机关的赔偿范围限制为直接经济损失，此种做法具有合理性。一方面，不动产大都价值巨大，且都具有充分的利用价值。如果使登记机关对受害人的可得利益予以赔偿的话，则将会使登记机关负担过重，不利于登记机关积极性的发挥；另一方面，依侵权法理，只有那些与侵权行为具有法律上因果关系的损害才属于可赔偿的范围。就此而言，直接经济损失原则上是具备这一特征的，而因登记错误而导致的可得利益损失则自当别论。因为登记的作用仅仅在于公示物权，而利用物权获得的可得利益并不在登记机关可预见的范围之内，也不在登记制度保护的范围之内，因此，可得利益的丧失与错误登记之间欠缺法律上因果关系，自不属于可赔偿的范围。例如在张庆生与重庆市国土资源和房屋管理局行政赔偿诉讼［（2008）渝五中行赔终字第213号］案件中，法院认为，《国家赔偿法》第二条、第二十八条第（七）项规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被上诉人市国土房管局以上诉人张庆生为房屋产权人的转移登记行为已被撤销，张庆生有依法取得国家赔偿的权利，但对其损失，必须以该违法行政行为导致的直接损失为限。张庆生在办理该转移登记时，缴纳了转移登记的费用923.34元，此系转移登记行为直接产生，因此，依法应予赔偿。而张庆生提出的房屋损失，因系其房屋买卖合同手续不齐备所致而非转移登记行为直接导致，对张庆生此项诉求，原审法院认为没有事实依据不予支持并且不同意其价值鉴定申请。在深圳市规划国士局与深圳市有色金属财务有限公司［（2001）粤高法行终字第20号］案件中，主审法院认为，最然本案中的贷款行为并不违法，上诉人规划国士局依法应当承担行政赔偿责任，但并不必然意味着对贷款利息损失应负行政赔偿责任。国家赔偿法扁定了只赔偿直接损失的原则，本案贷款从上诉人财务公司贷出后由新胜公司和首胜公司使用，该笔贷款术存人银行并直接产生利息，利总是预期揭失，不是直接损失。况且，百胜公司的不当行为及其破产业是造成上诉人财务公司贷款及其利息损失的重要原因，由上诉人规划国上局既赔偿贷款本金又赔偿贷款利息不妥。因此，上诉人财务公司请求赔偿贷款利息损失的理由不足，一审判决对上诉人主张赔偿贷款利息的诉讼请求不予支持是正确的，应予维持。

综上所述，在受害人所遭受的损害中，因错误登记导致的房屋所有权的丧失，以及受害人因办理相关手续支出的交通费、手续费、诉讼费等相关费用以及抵押权被漏登后债权不能实现的损失等，均属于直接经济损失而可以要求登记机关承担赔偿责任；而租金或营利的减少等间接经济损失，则不能要求登记机关予以赔偿。此外，需要特别说明的是，如果受害人对其遭受的损害本身也存在过错，则应视其过错大小适当减轻或免除登记机关的责任。

（五）登记机关的追偿权

我国《物权法》第21条第2款规定，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。该条明确了登记机关的追偿权，并明确了被追偿的对象是“造成登记错误的人”。具体而言，其应当包括以下两类人：一是造成登记错误的申请人。如果登记错误是由于申请人提供了虚假的证明材料所致，则虽然登记机关也存在过错，但由于登记申请人是登记错误的源头，其理应承担终局性的责任。登记机关承担赔偿责任后，有权向有过错的申请人就全部赔偿额予以追偿。二是造成登记错误的工作人员。有过错的工作人员即造成登记错误的直接责任人员，自应对其行为承担一定的法律后果，鉴于国家机关工作人员行为的公务性，追偿对象应当限制为有故意或重大过失的工作人员。

朱树英  曹珊