征收工业厂房，补偿安置居住房屋合法吗?

案情简介

2015年5月，湖北省某市某区人民政府（以下简称区政府）作出〔2015〕第房屋征收决定，对征收范围内的国有土地上房屋实施征收，征收部门为该区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）。湖北省某市某铁路配件厂（以下简称铁路配件厂）的厂房位于征收范围内，规划用途为工业配套。被征收人投票选定评估机构后，区征收办分别于2015年6月12日及24日对房屋初步评估结果和房屋征收价格评估结果进行了公告，评估公司在此期间制作了铁路配件厂的分户评估报告，但区征收办直至2016年5月31日才向铁路配件厂留置送达。区征收办另外委托资产评估公司对铁路配件厂的变压器、车床等设备类资产的市场价值进行评估并出具了资产评估咨询报告，但未向铁路配件厂送达。因铁路配件厂与区征收办始终未达成补偿协议，经区征收办申请，区政府于2016年8月12日作出涉案《房屋征收补偿决定书》并张贴于铁路配件厂厂房处。该补偿决定设定的产权调换主要内容为：“……房屋征收部门提供位于10处房屋作为产权调换房……规划用途为住宅……”。2016年9月28日，铁路配件厂的厂房被强制拆除。铁路配件厂不服该补偿决定，诉至法院。

双方观点

原告铁路配件厂的观点：

该厂依法持有《房屋所有权证》和《国有土地使用权证》，系涉案被征收房屋的合法所有权人；被征收房屋的登记用途为生产，《房屋征收补偿决定书》用于房屋产权置换的住宅也不符合铁路配件厂生产经营需要，损害了该厂获得合理补偿的权利；区政府选定评估机构以及未送达《资产评估咨询报告》、未在签约期内送达《分户评估报告》的程序违反法律规定，导致铁路配件厂无法对《分户评估报告》主张异议，并无法在签约期内根据评估价值与区政府进行协商，故《房屋征收补偿决定书》依法应予撤销。

区政府观点：

《房屋征收补偿决定书》载明了货币补偿与产权调换两种方式以及对应的补偿金额明细，并未剥夺铁路配件厂获得合理补偿的权利；本案中《分户评估报告》送达铁路配件厂后，其如有异议仍可申请复核评估，并无法律规定分户评估报告应于签约期限内送达；即使本案纠纷因房屋灭失而进入其他补偿或赔偿程序，补偿决定仍是确定补偿或赔偿价值的重要依据；对于铁路配件厂提出的异地提供工业用地和厂房的要求，在该征收项目的征收补偿方案中并未设定，且存在政策障碍，故房源不合适不构成撤销《房屋征收补偿决定书》的理由，可以对此采取补救措施；因此，《房屋征收补偿决定书》应为合法，不应撤销。

裁判结果

法院的生效判决认定

区征收办向铁路配件厂留置送达分户评估报告的时间距该报告作出近1年，导致铁路配件厂失去了申请复核及鉴定的权利并错过签约期，构成程序违法。对于铁路配件厂的设备资产补偿问题，虽然区征收办另委托评估公司出具了资产评估咨询报告，但未向铁路配件厂送达，亦构成程序违法。另外，该补偿决定虽然在形式上设定了货币补偿和产权调换两种补偿方式供选择，但就实质内容而言，区政府针对铁路配件厂的规划用途为工业配套、实际亦用于生产的厂房，提供10套住宅用于产权调换，这与铁路配件厂秉持的通过产权调换获得新厂房、征收后继续生产经营的意愿及需要严重不符，实质上限制了铁路配件厂对补偿方式的选择权，区政府也未能举证证明铁路配件厂的上述意愿违反法律强制性规定或客观上无法实现。据此，涉案《房屋征收补偿决定书》设定的房屋产权调换方式不符合行政行为合理性原则的要求，属于明显不当的情形。因此，法院判决撤销区政府作出的涉案《房屋征收补偿决定书》。

案例评析

本案双方争议的主要焦点之一是被征收房屋为厂房（非居住房屋），区政府补偿安置的是居住房屋是否合法合理？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；（第二款）被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；（第三款）因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。根据该条规定，被征收人可自主选择房屋产权调换的补偿方式，立法目的在于保障被征收人可以依自己的意愿而保持生产生活的连贯性和便利性，不因征收而受到过度影响。

《房屋征收补偿决定书》系设定了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供铁路配件厂选择，形式上虽符合《征补条例》第二十一条之规定，但从实质上来看欠缺合理性，存在明显不当：

（1）涉案征收项目《房屋征收补偿方案》本身就没有设定对建设在生产用地上的厂房的调换房源。

（2）在《房屋征收补偿决定书》中设定的房屋产权调换补偿方式中，区政府提供用于房屋产权调换的10间房屋，上述房屋不仅不在《房屋征收补偿方案》设定的调换房源范围内，而且规划用途为住宅而非厂房、工业配套。

（3）铁路配件厂主张其存有继续生产经营的意愿，因此对补偿方式的选择倾向于房屋产权调换，这一意愿是企业经营权及财产权的合理延伸，并且，这一意愿与社会公共利益并不存在冲突。在征收补偿工作中，征收补偿实施主体应当适度考虑被征收企业的意愿和被征收房屋的特定用途，在不突破法律规定和征收补偿政策框架、不背离国家利益及社会公共利益的前提下，尽可能制定与之相匹配的征收补偿安置方案，作出合理的补偿决定。本案中，区政府应在维护国家利益及社会公共利益的同时，兼顾对企业经营权、财产权等合法权益的保护，在补偿方式中尽可能满足铁路配件厂的合理要求，兼顾社会公共利益与私人利益，这既是依法行政应考量的目的，《房屋征收补偿决定书》中设定的以住宅用于房屋产权调换的补偿方式，显然无法实现这一目的，实际上对铁路配件厂的补偿方式选择权造成了严重限制，即铁路配件厂若选择《房屋征收补偿决定书》的房屋产权调换补偿方式，就无法获得能够直接恢复生产经营的场地。

综上，《房屋征收补偿决定书》形式似为合法，但其设定的房屋产权调换补偿方式缺乏必要的合理性，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定的“明显不当”的情形。由是，法院判决作出前述认定，颇值肯定，实务中亦极具指导意义。