山林确权纠纷-上海房地产律师

山林确权纠纷

　　一、山林、土地权属争议案件产生的原因

　　1、历史原因。一是过去山林、土地管理方面法制不健全，导致山林、土地资源管理无法可依。在《森林法》、《土地管理法》颁布以前的相当长一段时间内，山林、土地资源的管理使用多由行政领导口头批准，行政随意性较大，没有办理正式的用地手续或手续过于简单，用地管理资料不全，导致山林、土地权属紊乱。二是政策体制频频变更，导致山林、土地管理权属混乱。上世纪50年代以来，农村集体经济组织历经几次较大变更，山林、土地等权属也随之发生变化，从建国初期到现在，历经了几个时期政策界限，各个时期对山林、土地管理的政策不一，权属变动未及时调整和规范，造成山林、土地资源权属管理混乱。三是“重实体，轻程序”，当时的工作人员不重视资料的完善和保存，造成无据可查或资料丢失，以致当事人发生权属争议后无法认定。四是当时土地登记、颁证工作粗糙，颁证主体混乱，同时也未做到统一、规范和全面，产生了证件的错发、重发等问题，导致权属不清。表现在：①承包合同签订不规范、不具体、不明确，缺少合同的必要条款。有的承包合同只有承包面积，无具体位置，或未明确具体界址，或承包的土地与记载的土地面积、地点等不一致以及承包户之间经营权证确定的土地重合等。②自留地、自留山等未纳入土地承包经营权证的登记范围，导致无据可依、无据可查。五是在落实土地承包过程中，由于相关规定不明确，不具体，导致实际操作困难。如对本集体经济组织成员资格的认定，认识不一、处理也不一样，有的以户口为标准划分土地，有的根据人口为标准划分土地，导致有的外嫁女没有承包到土地。

　　2、现实原因。一是经济不断发展，山林、土地资源蕴涵的经济、生态价值愈显珍贵,人多地少矛盾加剧，地价不断上升，引发寸土必争，寸土不让。特别是在经济较为发达地区和公路沿线，这种现象尤为突出。二是因国家征地诱发出大量权属争议，随着城市化进程的不断加快，工业与农业、城市与农村之间争夺土地的矛盾日益突出，因各种征地引发的权属纠纷日益增多。

　　3、政策原因。为扶持农业发展，国家加大了对“三农”的扶持力度，一系列优农、惠农政策的实施，如退耕还林、取消农业税、对粮食种植进行补贴等，使土地收益增加，农民种粮积极性不断提高。但由于在这些政策出台之前，不少农民承包土地后没有耕管土地，外出务工造成土地闲置或荒芜多年，其他人则开垦种植，现承包人以土地承包经营权是自己所有为由，要收回土地使用权，与现管理者发生纠纷。

　　二、确权工作遇到的问题

　　1、案件量大，办案力量不足。山林、土地纠纷长年居高不下，以我县东皇镇为例，自2000年以来，全镇平均每年发生山林、土地权属争议超过30起，2007年9月止，共发生各类山林、土地权属纠纷约30起，经过调解处理后需要由政府行文确权的约有20件，其中，报县人民政府处理的有2件，案件量大，确权任务重，而与此相对的是行政确权办案力量不足。按照《森林法》、《土地管理法》有关规定，山林、土地确权工作由业务主管部门具体办理，因此，林业、国土部门应当是办理山林、土地行政确权工作的主要力量。而国土、林业部门未摆位置，均认为山林土地确权纠纷属于司法所、政府的事，工作上存在互相推诿现象，难以保证确权工作的正常开展。

　　2、证据匮乏,确权工作困难。由于历史原因，过去工作粗糙，对相关资料未及时完善和保存，很多证据资料根本无从查找，很难收集到能充分反映、证明争议土地或林地权属的书面材料。特别是对于未予依法登记的自留地、自留山等，当事人双方往往都提供不出有效证据，往往只能依赖有关证人证言，但证人往往都与当事人有着千丝万缕的联系，证言总有一定的倾向性和片面性，证人证言之间甚至还相互矛盾，给证据采信带来困难，事实不容易被查清。更有甚者是证人已经死亡，或者说证人年岁已高，视力、听力和表达能力都有问题，无法正常地进行调查取证的情况较多，所以确权工作极为困难。

　　3、山林、土地权属争议调处的法律依据不充分，确权工作面临适用法律困难的问题。我国现行调处山林、土地权属争议所依据的法律法规主要有《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、国家林业部下发的《林木林地权属争议处理办法》、国土资源部下发的《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》。这些规定对大量复杂的山林、土地权属争议案件往往缺乏有效的指导性，甚至有些规定之间还相互矛盾，造成认识上的模糊和分歧。如《中华人民共和国土地管理法》规定土地纠纷由政府调解或处理，而政府指县、乡镇哪一级没有界定。《中华人民共和国土地承包法》规定土地承包经营纠纷争议由乡镇政府调解，两部法律规定有不一致之处，造成法律适用上的麻烦。同时，我省在山林、土地确权方面也没有地方性的法规或规章作补充，山林、土地确权工作面临适用法律难的问题。如对本集体经济组织成员未经批准开垦、占有本村集体经济组织土地行为的认定、对什么情况下应充分尊重管理使用事实等都没有明确的规定，导致发生类似问题无法可依，处理困难。

　　4、历史遗留案件多。从上世纪50年代至80年代，全民所有制单位和集体所有制单位使用农民的土地，通过划拨、农民馈赠或适当补偿等方式，有的已完善了土地使用手续，有的未完善土地征用手续。后因改制等原因要将资产处置，所在地农民以未进行补偿或土地权属未转移为由，要收回土地，与现管理单位发生争议。此类争议案件涉及面较大，适用的法律依据不具体、不充分，导致处理难度较大。

　　5、法制机构、人员未落实到乡镇和办案经费落实不到位。调处山林、土地确权纠纷的队伍整体法律素质不高，没有专门法制机构把关，加上受办案经费的制约，导致办理的确权案件质量不高，容易出错。主要表现在：我县各乡镇没有专职法制机构，即没有正式的编制，也没有专职的法制工作人员，所有的确权工作都是由乡镇综治办、司法所承担，在具体工作中，司法所成为办案的主力军，而司法所又是一个难以协调外部的单位，要钱没有钱、要车没有车，绝大多数是掏自己的工资开支办案经费，从客观上给办案人员带来了消极因素，严重阻碍了确权工作的正常开展。

　　三、对确权工作提几点建议

　　1、加强行政确权队伍建设，提高行政确权办案质量。一要加强业务主管部门的行政确权办案力量。国土、林业部门作为办理山林、土地行政确权工作的主要力量，要切实加强自身队伍建设，充实行政确权机构办案人员，把行政确权工作拿在手上，不要互相推诿，保证行政确权工作正常开展，确保确权案件质量。二要加强政府法制队伍建设，争取法制机构编制，逐步建立乡镇法制机构。确保依法行政工作和大量确权案件有人抓、有人管，确权案件质量有保障。三要加强经费投入，行政确权经费力争纳入财政预算，确保专款专用，提高办事效益。

　　2、强化对山林、土地权属争议案件的调解工作。山林土地权属争议大多发生在本村、组内部，双方争议的标的不大，往往多由其他一些因素诱发，如果及时加以协调或处理，矛盾是很容易化解的。我国《土地权属争议调查处理办法》明确规定：国土资源行政主管部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。我国林木、林地争议案件的处理也有类似的规定，但在实践中，一些部门或人员没有责任心，怕得罪人，任由矛盾纠纷不断激化、升级，没有将矛盾消灭在萌芽状态。虽然调解不是确权案件的必经程序，但如何保证它的正确落实，仍是一项长期而紧迫的任务。因此建议通过地方立法将调解作为一种正式制度，在处理山林、土地权属争议案件中加以明确和细化，将调解作为政府处理这类案件的前置条件和必经程序，明确相关部门在处理权属纠纷案件中的应有责任，明确以调解方式结案的法律效力，赋予调解协议应有的执行力。促使这类案件能够得到及时、有效处理，从而促进社会的稳定、和谐和健康发展

　　3、对重大、疑难案件实行听证、座谈、法律顾问咨询制度，切实把好山林、土地确权案件质量关。在行政确权工作中，严格推行听证、座谈、法律顾问咨询制度，凡重大、疑难案件，都要举行听证、座谈或邀请法律专家顾问参加，增强办案的透明度，有效提高确权案件的办理质量，减小案件进入复议或诉讼后被撤销的风险。

　　4、建议主管机关加强对法律服务人员的监督管理。山林、土地纠纷的发生有其深刻的历史原因和现实诱因，对大多数的法律服务人员来说，接受纠纷当事人的委托，为其提供法律帮助，是法律赋予的职责，但有的法律服务人员非法收受当事人财物或只顾收取代理费，煽动当事人无理挑起事端，一定程度上激化了矛盾，影响了经济社会的稳定和发展。因此，建议主管部门加强对法律服务人员的管理推荐阅读：确权山林确权纠纷

　　，建立资信档案，对违法违规人员依法予以处理。

　　5、严格耕地保护。土地是农业的命脉，是农民赖以生存和发展的基础，大量耕地的流失，是造成农村土地矛盾纠纷不断增多的直接原因。因此，严格耕地保护，推行最严格的耕地保护制度，进一步制止和清理大量农用地非法转为非农用地，是降低土地纠纷案件发案率的关键，同时，也是维护国家粮食安全的重要保障。

　　6、加快林业、土地管理法律法规的地方立法和修正工作。针对我国林业、土地管理法律法规不完善，不健全，操作性不强的特点，特别是在对待历史遗留案件的处理上，建议尽快通过地方立法，明确对这类案件的处理原则和态度，为处理此类案件提供充足的法律依据，促使这类案件得到及时、有效处理。